Há uma maneira rápida, mas pouco formativa de explicar o que é um monopólio natural, que é esta:
E depois há a lenta, mas mais indicada para quem não domina a problemática, que é esta:
O traço distintivo dos
monopólios naturais em relação às demais situações de concorrência imperfeita
passa pela presença de duas características peculiares, porquanto o monopolista
natural é capaz:
a)
De obter um nível de produção que permite saturar toda a
procura e, simultaneamente;
b) Consegue-o com custos médios que ainda
são descendentes no momento em que a curva da produção intersecciona a curva da
procura, saturando o mercado.
A definição que referimos
corresponde, com ligeiros cambiantes de linguagem, à normalmente utilizada
pelos autores[1]
que se debruçam sobre a problemática dos monopólios naturais, podendo ser
considerada sucedânea da afirmação de que existe um monopólio natural quando um
produtor consegue satisfazer toda a procura a um custo inferior ao que resultaria
da presença de dois produtores.
Aquele que é talvez o elemento
mais distintivo do monopólio natural por referência a qualquer outro é que,
nesta situação, a existência de um monopólio é a única forma de assegurar um
nível de eficiência económica socialmente desejável, ao invés do que acontece
com outros tipos de monopólios em que se podem gerar ineficiências do ponto de
vista do bem-estar social[2].
Por isso se pode afirmar, com
clareza, que as regras destinadas a prevenir os abusos de posição monopolista
no geral não têm aplicação evidente nos casos em que o monopólio seja um
monopólio natural[3],
seja por inaplicabilidade[4], seja
por ineficiência[5].
Mais, num mercado que seja um monopólio natural, e mesmo sem recurso a condutas
abusivas, o resultado normal será, a prazo, a subsistência de apenas uma das
empresas[6].
Desta circunstância decorre a
importância fundamental de que se reveste a distinção entre este tipo de
monopólios e os restantes: é que as características não são as mesmas e os
“remedies” a utilizar terão de ser diferentes[7].
A concorrência não é, portanto,
uma fonte de eficiência produtiva nos sectores em que existam monopólios
naturais, ao contrário do que acontece na generalidade dos mercados[8].
Os autores apontam várias
circunstâncias que podem determinar a existência de um monopólio natural,
podendo num dado caso concorrer uma ou mais dessas circunstâncias, sendo que,
em síntese, se pode dizer que os monopólios naturais podem resultar: da
exiguidade da procura; de economias de escala; da estrutura de custos de um
dado sector.
No primeiro caso podemos
conceber como monopólio natural, por exemplo, um quiosque de venda de títulos
de transporte. De facto, tendo o quiosque capacidade para absorver toda a
procura existe um monopólio natural. A existência de um segundo quiosque com os
seus custos de investimento e operação seria ineficiente.
Contudo, este tipo de monopólio
natural tende a ser temporário. Percebe-se porquê e aconteceu inúmeras vezes no
passado. Com o crescimento do número de pessoas ou com o aparecimento de
bairros periféricos que introduzam o factor deslocação na escolha de compra,
pode facilmente surgir procura adicional que justifique a presença de mais
fornecedores caso em que o mercado deixa de ser um monopólio natural, ainda que
esses fornecedores não existam de facto.
Estas são, portanto, monopólios
naturais maioritariamente temporários, excepto nos mercados em que a procura
tende a decrescer ao invés de crescer, caso em que serão cada vez mais
monopólios naturais.
No segundo caso podemos conceber
como monopólio natural uma empresa de distribuição de publicações diárias que
não só tenha a capacidade de esgotar a procura como consegue praticar preços
baixos porque o nível de economias de escala é muito grande[9].
Enquanto a procura não exceder a
capacidade do produtor de a absorver por meio de economias de escala ou não se
chegar a um patamar de produção onde as economias de escala deixam de ser
possíveis[10]
existe um monopólio natural.
Contudo, também estes monopólios
naturais podem terminar, quer pelo aumento da procura, quer por rupturas
tecnológicas[11]
que destruam ou diminuam substancialmente o efeito economias de escala.
Outra das questões que pode
gerar um monopólio natural – a nosso ver a mais importante – é a estrutura de
custos da produção do bem ou serviço em causa.
Por isso apontámos supra
como uma das características do monopólio natural a existência de custos médios
ainda decrescentes no momento em que se esgota a procura.
A existência de custos médios
decrescentes será mais ou menos acentuada e mais ou menos durável conforme a
percentagem dos custos fixos (e/ou de investimento) nos custos médios[12].
Num mercado com uma estrutura de
custos pautada por custos fixos relativamente baixos pode existir um monopólio
natural, mas ele tenderá a ser temporário, por via do acréscimo da oferta.
Outra característica deste tipo
de monopólios naturais é que eles podem ser facilmente contestáveis. Como o
custo de entrada é baixo pode ser aliciante – embora um pouco ineficiente –
entrar no mercado. Quanto mais alto o monopolista fixar os preços maior o
incentivo à entrada. O que leva a preços mais próximos do custo marginal e,
portanto, equivalentes aos que se poderiam obter num cenário de multiplicidade
de empresas.
Ao
invés, se os custos fixos são percentualmente muito elevados nos custos médios
ocorre o inverso: o monopólio natural tenderá para a perpetuidade e não há
incentivo à entrada.
São
aquilo a que se pode chamar monopólios naturais de base estrutural[13] ou de exploração[14], porque não derivam da
exiguidade da procura nem da existência de economias de escala e são
relativamente insensíveis a alterações na procura ou nas condições tecnológicas
(com excepções de relevo, que abaixo se enunciarão).
São estes os monopólios naturais
fortes, como alguns preferem chamar-lhes[15], e em
relação aos quais nos parece colocar-se com mais premência a questão da
intervenção pública.
Neste ponto vamos, portanto,
distinguir especialmente os monopólios naturais de base estrutural. Porque,
como referimos supra, não nos parece
que, nas restantes situações, seja necessário equacionar uma intervenção
pública, ou melhor, uma intervenção pública do mesmo tipo específico, podendo a
concorrência potencial, por um lado, e as autoridades de defesa da
concorrência, por outro, assegurar que não se verificam desvios substanciais ao
paradigma do bem-estar social.
Não só, relembramos, porque o
próprio mercado assegura algum grau de pressão competitiva (potencial) devido
ao seu carácter relativamente temporário mas também porque, quando os custos
fixos não sejam demasiado elevados a cobrança de preços que inclua rendas
monopolistas atrairá de imediato concorrentes[16].
Retemos, portanto, como
potencialmente abrangidos por estruturas do tipo de regulação económica os
monopólios de base estrutural, sendo um caso típico o das chamadas “public
utilities” ou “network industries” [17]. De
notar que, quanto a estes, parece justificar-se uma vigilância com um carácter
permanente e dedicado, podendo justificar-se mesmo a intervenção, nomeadamente,
ao nível da fixação dos preços[18], da
criação de incentivos à eficiência, entre outros.
Isto porque o monopolista
natural forte, não só não sente as
pressões competitivas reais, como é também imune a pressões potenciais,
porquanto as sabe inexistentes.
Na avaliação da possibilidade de ser vantajoso submeter este tipo de
mercados a regulação económica não deixaremos de ponderar alternativas, como
sejam a intervenção das autoridades de defesa da concorrência, a propriedade
pública, a utilização de mecanismos de concorrência pelo mercado.
[1] Posner, Richard, [1999:173]: “If the entire demand
within a relevant market cab be satisfied at the lowest cost by one firm rather
than by two or more, the market is a natural monopoly”; Viscusi,
W. Kip, et al, (1998), p. 351: “An industry is a natural monopoly if the
production of a particular good or service by a firm minimizes cost.”; aa.vv., Encyclopedia of Law and Economics, 2000, p. 654: “A natural
monopoly exists in an industry where a single firm can produce output such as
to supply the market at a lower per unit-cost than can two or more firms.”; Barnes, David W. e Stout, Lynn A., Cases and Materials
on Law and Economics, reimpressão, West Group, Minnesota, 1998, p. 394
colocam a questão em termos ligeiramente diversos mas com o mesmo sentido “Where
demand is insufficient to purchase the output of more than one efficient
producer, the market is described as a natural monopoly”.
[2]
Araújo, Fernando [2012:353]. «Note-se que esta solução é
especialmente adequada para se lidar com os monopólios naturais – pois aí a
alternativa de se lhes reduzir a dimensão não pode deixar, por definição, de se
traduzir em perdas de eficiência. Nada se ganha, aparentemente, em combater-se
um monopólio natural: tudo está em evitar que os preços praticados pelo monopolista
natural cresçam para lá de um limiar de preservação do bem-estar social. “.
[3] Sustein,
Cass R., “The Functions of Regulatory Statutes”, Regulation, Economics and
the Law, ed. Anthony L. Ogus, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2001, p.
4, perfilha este entendimento ao
afirmar: “Legal controls on monopolistic behavior are a poor solution when
there is a natural monopoly (…)”.
[4] Cf. Wish, Richard
[2003:15], algo diversamente, sugere que existe aqui um juízo de
oportunidade: “As well as the
complexity of introducing competition into markets that might be regarded as
natural monopolies, it is possible that social or political value-judgments may
lead to the conclusion that competition is inappropriate in particular economic
sectors.”.
[5] Ou seja, a não contestabilidade
é perfeita. Um monopolista natural – que verdadeiramente o seja - não praticará
preços predatórios para impedir entradas no mercado; por outro lado, a
imposição de medidas estruturais de desmantelamento não conduz a um resultado
eficiente (quanto ao produto ou serviço em situação de monopólio natural e já
não, naturalmente, quanto a outros serviços ou produtos produzidos pelo
monopolista natural).
V.,
sobre este aspecto Denis-Judicis,
Xavier e Jean-Pierre Petit, Les
privatisations, Editions Montchrestien, Paris, 1998, p. 35 e ss, em
especial p. 38 onde afirmam: “le devélopment de la théorie des marchés
contestables a eu pour conséquence de perfectionner la notion de concurrence
et, conjointement, de limiter la notion de monopole naturel. ”.
[6] Cf. Harrison, Jeffrey
L., Law and Economics – in a nutshell, West Publishing Co., Minnesota,
1998, p. 221: “The structure is called a natural monopoly, because if the
market were unregulated it would evolve to the point at which only one firm
survived.”.
[7] O que justifica a afirmação de Boscheck, Ralf, “The nature of regulatory contracts: the case of the water
industry in England & Wales”, World
Competition, Dordrecht, 2002, p. 307 de que: “Natural monopolies challenge
regulatory authority by combining and efficient industry structure with likely
inefficient, monopolistic behaviour.”.
[8] Posner, Richard
[1999:1] afirma mesmo que: “if such a market contains more than one firm (…)
competition is [either] short-lived (…) [or] produces inefficient results.”
Para concluir que “competiton is not a viable regulatory mechanism under
conditions of natural monopoly.”.
[9] Senão veja-se: A distribuição de
um jornal para todo o país custa 1000. Transportar dois jornais reduz quase
(existem pequenos custos variáveis) pela metade o custo de distribuição de cada
um deles (500), e se forem 8 jornais diários o custo cai para 125. Se só
existirem oito jornais diários o mercado da distribuição é um monopólio
natural. Um putativo concorrente teria, mesmo que conseguisse um cliente, de
suportar prejuízo de 750, sob pena de perder o cliente. E a sociedade pagaria
mais pela distribuição dos jornais. Neste caso, é mais eficiente um único
distribuidor.
[10] Retomando o exemplo da nota
anterior. Se a capacidade de transporte com os meios existentes não excede os 8
jornais (por causa da dimensão da frota, da logística, da rota, etc.), o
transporte do 9 jornal volta a custar perto de 1000 (excepto custos comuns com
a rede existente) e pode compensar, nesse momento, entrar no mercado, nas
mesmas condições em que o fez o monopolista natural (com um jornal e custos de
1000). Desde que haja a expectativa de que o número de publicações a
transportar venha a crescer. Porque senão o fornecedor original continua a ter
vantagem porque pode repercutir o custo de transportar o 9.º jornal nos
restantes.
[11] Cf. De
léon, Ignacio “The limits of open access on a regulatory yardstick in
the regulation of utilities in Latin America”, World Competition: Law and Economics Review, Dordrecht, 2002, p. 77
“The evolution of technology is persuading scholars to abandon their
preconceptions about the existence of natural monopolies, and the need to
regulate them, in a favour of a goal-oriented regulatory perspective.”.
[12] Exemplificando. Se os custos
fixos (suponhamos 10) forem baixos os custos médios são decrescentes mas: a)
decrescem mais devagar (porque o seu peso no custo médio é mais equilibrado com
o custo marginal – ou variável, se preferirmos); b) atingem o custo marginal
com um nível de procura inferior.
[13] Reynolds, Lloyd G. [1973:49]: “monopoly is sometimes unavoidable
for technical reasons. It would be quite inefficient to have two telephone
systems or two separate electricity grids serving the same territory.”.
[14]
Cf. Johr, Walter Adolf [1958:170]: “...monopolios
de explotación. Se trata de empresas en las cuales los costos fijos tienen tal
preponderancia que una nueva empresa no puede entrar en competencia con una
existente ya en la misma zona de venta.”.
[15]
V. aa.vv., Encyclopedia of Law and Economics, [2000:499].
[16] V. Posner, Richard [1999:4 a 52].
[17] Gomes,
Nuno Sá, Nacionalizações e Privatizações, separata dos Cadernos de
Ciência e Técnica Fiscal, n.º 155, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, (1988)
afirma mesmo existirem “monopólios (...) tendencialmente inevitáveis”,
referindo-se, entre outros, às “auto-estradas” e aos “transportes
ferroviários”.
Sobre o conceito de “network industries” V. Blum, Françoise, “The recent case law of
the European Court of Justice on State monopolies and its implication for
network industries”, Journal of Network Industries, n.º 1, Kluwer
Law International, Holanda, (2000), p. 56, “By network industries we mean
utilities in the field of broadcasting, telecoms, post, energy and certain
transport services which used to be or still are partly owned or controlled by
the State.”.
Cf., por fim, Chiti,
Mario P. e Guido Greco, “The institutional profile and powers of the utility
regulator”, Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, Giuffrè Editore,
Milão, 1999.
[18] Justificação essa que não é
exclusiva desta situação. Veja-se, por exemplo, para o sector dos medicamentos,
Ascensão, José de Oliveira e Luís
D. S. Morais, “A fixação dos preços dos medicamentos genéricos: questões de
direito industrial e direito da concorrência”, separata de Estudos em homenagem ao Prof. Sérvulo Correia, Volume 3, Almedina,
Coimbra, 2010.